导读：在我们看来，当前乡镇改革的最大问题是，在推动乡镇机构精简和职能转型的同时，要重构乡镇治理的动力机制，增强乡镇的制度化权力，否则，农村将成为一个越来越不可治理的丛林社会和文化沙漠。





农村税费改革2003年在全国范围内启动，作为配套改革的乡镇体制改革也同时启动，在这方面，湖北“咸安改革”最有代表性，成为不少地方乡镇改革的样板。取消农业税后，乡镇体制改革也暂告一段落，取得了初步的成效，同时也出现了不少问题。我们在税费改革后对湖北乃至全国不同区域尤其是农业型地区的乡镇改革进行了跟踪调查，在新一轮乡镇改革实施5周年之际，就乡镇改革的成效与问题谈几点看法。

一、乡镇改革5年成效显著

新一轮乡镇改革是在税费改革的背景下启动的，税费改革改变了乡村关系和乡镇的运转逻辑，推动乡镇由以提取为主转向以服务为主，使这次乡镇改革不同于以往的改革，在这次改革中，乡镇政府不管是在机构设置还是在职能转变方面都发生了根本性的变化，乡镇运转和治理的新逻辑开始凸显。

首先，人员精简了，机构减少了，站所改制了。很多地方的乡镇在改革中都成功地精简了机构，成立了“三办一所”，即“党政综合办公室”、“经济发展办公室”、“社会事务办公室”和1个直属事业单位 “财政所”。因为与税费改革和取消农业税相配套，机构改革较为成功，乡镇政府成功消肿、瘦身，尤其在中部的粮食主产区，随着外出务工和市场经济的渗透，分流人员纷纷外出寻找机会。乡镇合并也取得初步的成效，乡镇的管理范围扩大，在村一级的合村并组也较为彻底，很多地方取消了村民小组长。七站八所变“以钱养人”为“以钱养事”，推行花钱买服务，彻底实现了市场化、社会化的职能转型。乡镇改革之后，乡村之间的支配关系失去了动力和渠道，乡镇对村一级的干预和命令大幅度减少，村民自治获得了较大的空间，基层民主开始走上良性发展之路。从机构改革的角度来看，本次乡镇改革的撤并乡镇、精简机构、站所改制、分流人员等措施力度较大，推进的较为彻底，并且取得了初步的成效。改革之后，乡镇的管理规模扩大，财政开支减少，瘦身成功，并消除了乡镇自我膨胀的动力机制，村民自治获得了空间。

其次，乡镇职能转变提速，由过去以管治为主到现在的以服务为主。为农民的生产生活提供更多的保障和服务已经成为乡镇的自觉定位和追求，尤其是在新农村建设的背景下，为农村提供较为充裕的公共物品成为乡镇的首要任务，并且成为乡镇政府合法性的来源。我们看到，在乡村道路、村庄整治等新农村建设项目中，乡镇发挥了不可替代的组织和主导作用，使农村面貌在近年内得到了较为明显的改观，乡村道路、环境卫生等老大难问题有了较为显著的改善。笔者在江西几个地区调查时了解到，江西的新农村建设，乡镇发挥了关键的作用，新农村建设的“赣州模式”就主要是乡镇在推动，离开了乡镇的主导，农民主体性的发挥将成为一句空话。对农民来讲，他们欢迎政府在村庄建设、民生等领域介入，并且希望乡镇多提供公共服务，对乡镇而言，能否在基础设施建设和低保五保等民生领域提供为农民提供更多的公共品，称为改革后乡镇自身能否获得合法性的关键。

二、乡镇改革5年问题不少

这次乡镇改革也出现了不少问题，主要是乡镇制度性权力弱化，公共服

务职能无法落实到位，严重影响了中央农村政策的贯彻实施，影响了农民的生产生活。

首先，改革后乡镇的服务愿望较为强烈，但服务能力严重不足。改革后乡镇权力失去制度保障，乡镇权力弱化，针对乡镇的各类限制增多，乡镇的公共服务服务和公共治理伸展不开，“乡镇的脖子被卡住了”，“